浅析民事与行政交叉案件的审理与解决

行政诉讼和民事诉讼交叉的问题在审判实践中日益凸显，已产生了一定的消极影响。如何总结经验，研究解决问题的方法，己经成为法官面临的一个重要课题。本文就审判实践中已发生的民事与行政纠纷交叉的重合案件为背景，拟从交叉案件的现实情况、产生原因、表现形式、审理中注意的问题以及处理民事与行政交叉案件的适用原则等方面进行初步分析。（全文共计6191个字）

一、民事与行政交叉案件的现实情况

实例一：2006年1月14日，呼玛县人民法院受理了一起原告李**诉被告于**土地侵权民事纠纷一案。3月21日当开庭审理此案时，被告否认有侵权事实并主张，争议土地是自己在2002年开垦的土地，土地的使用权归自己享有，原告怎么有土地证呢？原告又是采取何种方式取得的土地使用权证？原告在庭上对争议的土地系被告开垦的事实无异议，双方当事人争议的焦点集中在原告李**取得土地使用证是否合法是否撤销这一点上。被告于**当庭要求法院撤销呼玛县国土资源局发给原告的土地使用证，将土地判归其使用。确认土地证是否有效是否撤销是一种行政行为，而非民事行为，不受民法调整，在民事侵权案件中无法解决这一问题，从而又引发了当事人之间的另一场行政诉讼官司。2006年4月6日，民事被告于**以呼玛县国土资源局和民事原告人李**为被告提起行政诉讼。该民事侵权纠纷案是继续审理，还是待行政诉讼案件审结后再审理，这样就出现了民事与行政案件交叉的现象，此案经合议庭评议暂时以裁定方式中止了民事案件的审理。

本案是一起典型的民事、行政交叉案件，该案在审理过程中形成二种意见：第一种意见认为行政诉讼审查的是被告的登记行为，是形式审查，经审查该登记行为程序不违法，就应该维持土地使用证的效力。即使登记程序有瑕疵，现争议土地经营权归属以土地使用证为准，在审理民事争议时采取优势证据的原则，继续民事案件的审理；第二中意见认为，如果不查清土地使用证的合法性，势必对争议的另一方不利，应先审理行政诉讼，使民事争议回复到登记前的状态。本案土地侵权争议来源于土地使用证，解决行政争议是审理民事争议的前提和基础，应中止民事诉讼，先由行政审判确认土地使用证的效力，然后再解决民事争议，合议庭最终采纳第二种意见。

实例二：2006年5月18日，呼玛县法院受理一起原告郑**诉被告李**房屋侵权一案。经审理发现，被告李**取得的房屋是在2002年5月10日从商品房开发商刘文章（山西大同市人，是当地政府招商引资来呼玛投资的）手中取得的。开发商占用了被告的原居住的房屋及宅基地，被告是用自己的财产与开发商兑换了一套一楼门市房，价值18万（双方有签字的协议书，房价不足部分李**已补齐，但协议未约定由哪一方负责办理房证）。2003年秋，商品房竣工，被告将房屋装修后居住至今。2004年至今，被告一直找开发商要求办理房证，因开发商早已离开呼玛而未果。被告又找招商单位呼玛县交通局及县政府仍未果。2005年秋，原告通过招商单位和商品房被抵押单位呼玛县工商分行协助购买了已经由李**居住使用的门市房。原告交给呼玛县工商分行5万钱，随后原告到房产部门办理了房屋产权证。此案的民事审理，出现了两个需要解决的问题。一是原、被告争议房屋，谁有所有权；二是原告办理的房证手续是否合法有效。如果房证无效，就需要进行实质审查，并作出撤消房证的决定。进行实质审查，并作出撤消房证的决定，就不属民事范畴解决的问题，同样出现了民事与行政交叉的问题。该案有关部门是否依法行政，县委县政府高度重视，现本案在当时已中止审理。

实例三：2006年12月25日，呼玛县人民法院又受理了一起撤销土地经营权证的行政案件。庭审中，原告李**主张，1983年国家实行土地家庭承包责任制，新立村委会承包给我家27.5亩耕地。1991年春，我把地转租本村农民邱桂琴经营。2005年1月1日，邱桂琴与新立村委会重新签定了土地承包合同，此合同变更了原承包人，将原先的承包人李**变更为邱桂琴。邱桂琴于2005年4月1日取得了呼玛县农业委员会经管站发给的土地经营权证。由于邱桂琴私自变更原承包关系，导致呼玛县农业委员会经管站错误发证，故请求法院撤销邱桂琴持有27.5亩土地的经营权证。被告呼玛县农业委员会辩称，呼玛县农业委员会经管站发给农民的土地经营权证，是依据当事人申请和持有的农村土地承包合同书以及村、乡出具的有关证明而向农民发给土地经营权证。发证机关只依法负责书面材料的审查，而不进行实质审查。农户与村委会签定的农村土地承包合同书是否有效，是否有欺诈行为，不在发证机关审查范围内。依据《黑龙江省农村合作经济承包合同管理条例》第十五条“无效承包合同的确认权，归县（市）、乡（镇）承包合同仲裁委员会或人民法院。无效承包合同不受法律保护。”的规定，原告应先向仲裁机构申请或人民法院起诉确认合同无效后，在要求发证机关撤销土地经营权证。现在原告越过确认合同无效这一程序直接起诉发证机关撤销土地经营权证，实属不当，应予驳回原告的诉求。这一起行政案件原告李**撤诉后又以邱桂琴和新立村民委员会为共同被告，打起了一场确认邱桂琴与新立村签定土地承包合同无效的民事官司。此案同样产生了民事与行政交叉的问题。

二、民事与行政案件在法律规定上交叉产生的原因

民事与行政交叉案件究竟是如何产生的呢？总的来说，民事与行政交叉案件产生的原因大致有以下几个方面：

一是立法方面的原因。由于我国现行行政诉讼制度尚不完善，还没有完全形成独立的体系。如我国行政诉讼没有规定的问题适用民事诉讼法的规定就是一例；《民事诉讼法》第一百三十六条第一款第（五）项规定：“一案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结时，应先中止本案的审理，待另一案审理结果出来后，再恢复本案的审理。”《民诉法》第一百一十一条规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，应告知原告向有关机关申请解决”。还有一些法律法规将一部分民事审判权授予行政机关行使，如《土地管理法》中有关土地经营权证的撤消问题，就属于行政法调整。这样立法必然造成在实践中民事、行政诉讼交叉的问题。

其次，行政、民事诉讼追求目标不同，决定二者必然产生交叉问题。行政诉讼解决的中心问题是行政行为合法性问题，它不是以消除或调和争议为终极目标。这样，行政相对人不服行政裁判提起行政诉讼时，人民法院在处理该纠纷时往往涉及行政机关对民事纠纷裁决的审理，必须涉及行政诉讼和民事诉讼问题，这样二者交叉就必然存在。

三、民事与行政交叉案件的表现形式

笔者认为，民事与行政交叉案件的表形式多种多样，变化万千，根据不同的标准可以分为不同的种类。

1、调整范围的交叉问题。行政权与私法权对民事纠纷调整范围产生交叉后，行政机关的具体行政行为直接调整了民事纠纷，成为某些民事权利取得或民事责任 承担的依据。这集中体现在行政诉讼之中。例如，土地确权纠纷，本身为民事纠纷，应以民事诉讼之方式解决。 但我国立法基于公共利益与行政管理之需要，将此类特定民事纠纷纳入行政权调整范围，最终产生了行政权与私法权对民事纠纷调整范围的交叉。土地使用权的取得是通过人民政府的行政确权行为，道路交通事故责任承担是以公安部门事故责任认定这一行政行为为主要依据，均属于此种情况。

2、案件事实的交叉问题。主要表现在行政处罚案件中。行政机关对相对人行政违法行为作出处罚后，因该行政违法行为给民事主体造成的民事权益损害而引起的赔偿纠纷。

3、以民事、行政案件部分交叉又相对独立。可分以下几种形式：① 以行政争议为主，民事问题为辅的案件。② 以民事争议为主，在民事争议的处理过程中关联行政争议的案件。这类案件一般具有以下特点：一是该类案件在本质上属于平等主体之间发生的民事争议，但是由于行政机关的介入而使民事争议复杂化。二是当事人在民事诉讼中，不能直接要求对行政机关的具体行政行为作出处理，但可以以行政行为违法作为抗辩的理由。③引发行政诉讼和民事诉讼的争议是基于同一事实。当事人可以选择提起行政诉讼、民事诉讼或二者同时提起来维护自己的合法权益，但在处理结果上应相互参照；④ 行政争议和民事争议相互交织，不可分割。行政争议的本身就包含着对民事争议的处理，反之亦然，二者不能割裂开来。我院受理的上述民事、行政案件就属于以上情况。

四、处理民事与行政交叉案件应注意的问题

行政争议、民事争议交叉引发的诉讼案件，应如何进行审查，适用何种程序和方式进行审理，怎样作出裁决，我国的法律并未作出明确的规定，在审判实践中，应注意以下几个问题：

首先是法制统一的原则。法院的行政裁判与民事裁判对同一事实应作出一致的认定，避免同一法院或不同法院对同一问题作出相互矛盾的裁决。对法院已经生效的民事或行政裁判一般应根据生效裁判内容处理民事或行政案件。如果认为该生效裁判确有错误，可以通过审监程序予以纠正，但不宜直接作出与其不一致的判决。

其次是职权法定原则。行政诉讼和民事诉讼应各司其职，在法律规定的管辖范围内行使不同性质的审判权，对某些行政行为，民事诉讼中不宜对其合法性进行审查而应告知当事人提起行政诉讼。

再次在审理行政、民事诉讼交叉的案件时，要根据实际情况，正确地理解法律，本着减少当事人讼累，节约诉讼成本，提高办案效率的原则妥善解决。

五、民事与行政交叉案件适用的原则

民事和行政交叉诉讼具有诉讼程序交叉重叠、法律关系交叉重叠显著特点。所以，只要符合行政诉讼和民事诉讼的起诉条件，法院就应当受理且合并审理，不应当限制当事人自由选择诉讼的权利。当然，民事与行政纠纷交叉案件的提起，除必须符合民事诉讼法规定的起诉条件以外，还必须符合以下条件：一是必须同时存在未判决的行政诉讼和民事诉讼，这是交叉诉讼之首要条件。如果已经审理完毕并作出判决的民事诉讼或行政诉讼，则不发生交叉诉讼的问题；二是行政诉讼与民事诉讼存在交叉性，即民事争议与行政诉讼中的具体行政行为存有交叉性，由同一具体行政行为引起的性质不同的行政争议与民事争议。

当民事与行政案件互相交叉出现时，先审理哪种案件？行政诉讼法中没有规定，仅在民诉法中有体现。笔者认为，应坚持“基础优先审理”的原则。

什么是“基础优先审理”的原则？所谓“基础优先审理”的原则，就是指当民事和行政案件出现交叉的情况时，民事与行政之间谁是基础谁优先审理。当民事是行政的基础时，优先审理民事案件；当行政是民事的基础时，优先审理行政案件。

下面举一例民事、行政交叉的“一房多卖”情形，便于如何掌握基础优先原则。

从民事实践来看，“一房多卖”大致有以下四种情形：⑴二个或二个以上的买卖法律关系都符合法律规定，一个买受人已经取得了房屋产权证，另一个买受人未取得房屋产权证，但先已占居使用；⑵先买受人与售房人之间有房屋买卖关系合法，并取得了房产权证，但后买受人与售房人恶意串通，并先将房屋交付使用；⑶先买受人与售房人之间的买卖关合法，并先将房屋交付使用，后买受人与售房人恶意串通，却取得了房产权证；⑷先买受人与售房人之间的买卖关系无效，却先将房屋交付使用，后买受人的买卖关系合法，并取得了房产权证。

对于第一种情形，二个或二个以上的买卖关系都合法，先交付使用并不能对抗房产权登记，因此房产权登记颁证的行政行为是否合法，成为制约民事案件判决的前提条件或先决条件。在此种情形下，应当中止民事诉讼，启动行政诉讼，审查房产权登记颁证的具体行政行为是否合法，合法的予以维持，不合法的予以撤销。然后再行启动民事诉讼程序，以行政审判的结果为依据，作出民事判决。房产权登记行为被维持的，房产权证持有人取得产权，主张他人侵权的诉讼请求成立。房产权登记行为被撤销的，房产权证的持有人丧失产权成为债权人，先交付使用人成为事实物权人，根据事实物权优于债权的理论将取得产权。

如果查清属于第二种情形，民事审判可依法判决后买受人与售房人之间的买卖关系无效，判决后买受人侵权成立。行政审判启动行政诉讼以民事判决结果为依据，对颁发房产权证的行政行为进行形式审查。

对于第三种情形，民事审判可以根据民法通则第六十一条的规定，认定后买受人与出售人之间的买卖关系无效，或在先买受人符合行使撤销权的情形下，法院可以判决支持先买受人对后买卖行为行使撤销权，使房屋产权复归于售房人。然后，行政审判启动行政诉讼，以民事判决结果为依据，撤销房屋产权证，并判令房产部门限期为先买受人办理房屋产权证。

对于第四种情形，通过民事诉讼认定买卖合同的效力，若认定先买卖关系无效，后买卖关系有效，则判决先买受人侵权成立。行政审判庭启动行政诉讼，以民事判决的结果为依据，对维持房产颁证的具体行政行为进行形式审查。

从上述分析，此类争议交织案件，买卖行为是颁证的基础法律关系，“一房多卖”引发的民事、行政争议交叉案件的审理顺序，首先确定谁是基础，当民事是行政的基础时，优先审理民事案件，当行政是民事的基础时，优先审理行政案件。例如：一个房地产排除妨碍案件。甲起诉乙排除妨碍搬出房屋，乙主张甲的房产证是伪造的。由于房地产的相对性归属问题一般是排除妨碍的基础和前提，这时就应先审理行政案件，最终确认房地产的相对性后，再进行民事排除妨碍案件的审理。否则，如果先行审理民事案件，因为在民事诉讼案件的审理过程中，对房地产的产权证书的合法性只是作为民事诉讼的证据进行形式上的审查，而对行政登记行为的合法性一般也不作实体上的深入审查，因此一般无法否定房地产产权证书的合法性，也就无法深入地对民事诉讼案件的基础进行审查。民事诉讼案件的基础在得不到确切认定的前提下，民事裁判的正当性也就推动了根基。民事裁判无论是支持原告或者是支持被告，都不可避免地会出现当行政登记行为的效力最终确认后的更改可能。民事裁判支持了原告要求排除妨碍的诉讼请求，但是行政诉讼却否定了原告的房产证书，这时行政裁判和民事裁判也会产生矛盾冲突问题。又由于行政登记行为是民事排除妨碍的基础，民事裁判就应依据行政裁判的结果进入再审程序进行改判。而先行审理行政案件，待房地产的相对性归属问题最终解决后，再进行民事诉讼排除妨碍案件的审理，就会完全避免上述行政裁判和民事裁判的矛盾冲突问题和民事裁判更改的可能问题。除上述常见的交叉情况外，在现实生活中，还有一种特别的情况，即基于同一事实既可提起民事诉讼，又可以提起行政诉讼。这种情况从法学理论上讲实际上是一种诉讼竞合。两种诉讼可同时进行，也可以由当事人选择进行，法院应根据当事人的请求分别作出裁决，但要注意二者的裁决内容不要矛盾就可以了。

综上所述，在审判实践中，民事争议与行政争议之间出现相互交织现象呈上升之势，且处理难度增大。目前，关于民事与行政交叉案件的处理方式，我国法律尚未具体涉及解决办法或方案。现行相关司法解释也未对此提出周详的解决方案，审判实践的需求给予了我们足够的探讨空间。有鉴于此，笔者建议立法机关以成文法的形式把民事与行政交叉案件的处理方式与原则，公诸于众，或司法权威部门作出司法解释。这样，审判机关就可以顺利地依法进行，从而更好地维护国家机关、社会组织和公民个人的合法利益。在国家权威部门没有正式颁布有关法律或出台司法解释之前，应当坚持“基础优先审理”原则，这样是符合法理又是切实可行的。